郑秉文：2007年11月法国大罢工札记(11)

如前述，法国福利制度的起源可以追溯到法国大革命之前，当代福利制度的很多雏形就是对法国大革命期间的直接产物的承继，例如法国大革命之后的1793年诞生了《人权宣言》，正是在这个期间诞生了针对公务员等群体的一些福利制度。在法国，有一本流传和启蒙了几代法国人的社会保障教科书，那就是著名社会保障法学家、巴黎第二大学名誉教授让－雅克��迪贝卢（Jean-Jacques Dupeyroux）的名著《社会保障法》，这本书至今大概已经出了近20版，在其第13版描述社保制度的起源与法国大革命之间的关系时说：“随着1979年大革命的爆发，个人与社会之间的关系出现了一个崭新的概念，事实上这个崭新的概念就是救助”。

    确实，法国大革命不仅对包括法国在内的欧洲资本主义世界的发展产生了巨大影响，对法国资本主义模式产了重大影响，而且使法国产生了有别于欧洲大陆其他国家的福利思想、福利理念和福利制度，可以说，这种影响是深远、深刻和令人深思的。如何归纳和抽象法国福利思想及其理念？我觉得至少应该提提这样三个特征：第一，在世俗化和敌对化的大革命精神影响下，社会各阶层和群体对旧社会的“摧毁”从相互之间发挥作用开始向一致对上即共同直面国家转变；第二，这种转变导致人与人之间的“互助”传统，开始逐渐让位于个人向国家的“救助”诉求，随着历史的推移，几乎每个社会成员基本都确立了一个“救助权”，而“救助权”的诉求与传统的观念大相径庭，因为在此之前，救助多少被视为某种“债务权”；第三，这个“救助权”在观念上的逐步确认导致在制度上的逐步确立，几百年下来，最终被扩展到“工作权”，并常常高于“工作权”，且在相当程度上替代了“工作权”。

    巴黎第一大学著名法学教授、法国社会事务督察长(IGAS, Inspection Générale des Affaires Sociales)米歇尔��拉罗克（Michelle Laroque）在为《社会保障财务历史研究》(Contribution à l’histoire financière de la Sécurité social)撰写的导论中对法国大革命的重要作用是这样评价的：“在19世纪前夜（指法国大革命之后的10年），各种各样的社会保险的格式和方式就已显现，并从那时开始一直到今天，它们既始终依赖着公共干预，但又没有超出集体私有或个人私有的格式和方式的大框架。”拉罗克的这个评价是非常经典、精辟和准确的：“依赖着公共干预”中的“依赖”，他使用的是reposer这个词，是“休息”之意，但与rester相比，前者比后者更有“主动”之意；而formules（我这里只能译作“格式和方式”）实际就是今天法国人使用的“制度”（régime）一词。

     于是，一个更为深层的问题就浮出水面：第二次世界大战之前法国失去了几次整合其碎片化制度的机会，令人十分惋惜，那么，为什么战后在其他很多国家（例如英国和北欧）都能成功地转型而唯独法国没能成功？战后以来法国福利制度的嬗变趋势是朝着俾式方向还是朝贝式方向发展？为什么？世界各国的发展趋势是什么？这里需要再次描述和回顾一下俾斯麦模式和贝弗里奇模式之间的特征和异同。

    俾斯麦模式主要有三个特征：一是这个建立在19世纪80年代初的强制性福利制度由于当时的历史条件，实施范围主要局限在就业人员的范围之内，参保人的社保待遇与其职业和职务状况紧密相联；二是社保制度具有相当的“保险因素”，即待遇水平与参保人的工资收入及其缴费比例紧密相联；三是社保制度的管理与资金的管理由雇主和雇员双方共同参与并管理。

    考虑到俾斯麦模式碎片化的缺点，贝弗里奇模式对上述俾斯麦模式的三个特征进行了彻底的革命与整合，其主要特征也有三个。由于这三个特征的术语字头都是U，所以也称之为三U制度或“三统一”制度，即统一资格、统一管理、统一待遇：

    ——普惠性（Universality）：即覆盖所有社会风险和所有人口，无论居民的工作性质和收入水平如何，所有居民在有可能降低或消除其生活来源的风险面前（疾病、衰老、失业、家庭负担等等）都受到福利制度的保护，即国民资格就是参保资格，国民皆有保障，人皆享有一个最起码的生存条件，这就是国民待遇和资格统一的原则，他根除了不同群体不同资格条件的碎片化“社会排斥”现象。这就是“统一资格”的原则或称国民待遇标准。

    ——一体性（Unity）：即管理上的大一统性质，在缴费渠道、营运管理、待遇发放等各个环节由国家一个机构统一管理，整个福利制度及其覆盖的人员均归属到一个唯一的公共权力监管下的公用事务部门之下，全国实施一个管理部门和一个管理模式的简化程序，用英国人的话来说就是所有的待遇给付，只需一张明片或一个邮票。这就是“统一管理”的原则，它整合了九龙治水的传统碎片化管理模式。

    ——一致性（Uniform）：即缴费比例和待遇水平全国遵循一个比例原则，无论居民的工作性质和收入水平如何，福利制度为每个国民提供的待遇给付比例是一致的，不存在由于职业与行业的不同而导致的待遇差距。这个“统一待遇”的原则体现的是民族联带和民族团结，它彻底摒弃了俾斯麦模式的行业职业间待遇差和特权问题。

除了上述三个特征，俾斯麦模式和贝弗里奇模式之间还有很多不同的重要特征，这些特征对理论研究和政策设计都具有十分重要的意义，由于我在这里讨论的主题是制度碎片化问题，其他特征就略去了，以后有机会再继续讨论。

    美国1935年通过的首部《社会保障法案》实行就是“三统一”大制度，属于贝弗里奇模式，从时间上看，要早于英国贝弗里奇报告问世将近8-9年。我曾试图在浩如烟海的文献中找出美国这部立法与英国贝弗里奇报告之间的渊源关系，但最终还是没有如愿。英国战后贝弗里奇改革在世界福利制度史上堪称是一场革命，对战后世界福利与社保制度改革起到了极大的推动作用。那么，美国1935年法案对英国这场里程碑式的改革是否存在积极的影响，目前还不得而知。

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